Десять шагов в Европейский Союз
.
Почему словосочетание «ACQUIS COMMUNAUTAIRE» должно стать главным для Республики Молдова, находящейся в 2024 году на шестом шаге?
Процесс вступления новой страны в состав Европейского союза является сложным и многоступенчатым. Если максимально коротко разделить его на уровни, то их ровно 10, где первый и последний уровни – констатация факта либо желания войти в союз, либо полноправного в нём участия.
Путь в ЕС за 10 шагов, как это работает?
Желание присоединения:
Страна, выражая желание стать членом ЕС, обращается к Европейской комиссии и сообщает о своих намерениях.
Подготовительные меры:
Страна подготавливает свою систему правосудия, законодательство и институты, чтобы они соответствовали нормам и стандартам ЕС.
Подача заявки:
Страна подает официальную заявку о членстве в Европейскую комиссию.
Анализ заявки:
Европейская комиссия, совместно с Советом ЕС, оценивает готовность страны к членству, а также ее соответствие критериям Копенгагенских критериев, таких как политическая стабильность, экономическая способность и способность принимать правовое наследие ЕС.
Решение о предоставлении статуса кандидата:
Если анализ показывает, что страна готова к членству, ей может быть предоставлен статус кандидата.
Проведение переговоров:
Начинаются длительные переговоры между страной-кандидатом и членами ЕС относительно условий членства, таких как правовые нормы, экономическая интеграция и другие аспекты. Если вы из Молдовы или Украины, то вы находитесь здесь, начиная с 14 декабря 2023.
Имплементация „acquis communautaire“ – общей системы норм, правил и договоров Европейского союза:
В процессе переговоров обсуждается от 31 до 35 конкретных положений, которые необходимо внедрить и подтвердить стране, начавшей предметные переговоры. Некоторые положения acquis могут изменяться или дополнительно делиться, например, Румыния и Болгария в процессе вступления были обязаны внедрить 31 положение acquis, а вступившая в ЕС в 2019 году Хорватия внедряла уже 35 положений. На данный момент определено, что и Молдова, и Украина также получат 35 acquis.
Принятие членства:
После успешного завершения переговоров и удовлетворительного выполнения всех условий, страна-кандидат подвергается голосованию в Совете ЕС, и, если большинство членов выражает поддержку, стране предоставляется статус полноправного члена ЕС.
Ратификация:
Процесс ратификации вступления проводится в каждой из стран-членов ЕС.
После завершения переговоров и достижения соглашения о членстве, страны-члены и страна-кандидат подписывают акт о присоединении. Страна-кандидат подает официальное прошение о ратификации своего членства в каждой из стран-членов ЕС. В стране-кандидате требуется внутренний процесс ратификации, и каждая страна-член ЕС также проводит свой процесс ратификации. Это обычно утверждение документов парламентом страны или одной из его палат, но в некоторых случаях требуется и голосование двух палат – например, в Германии и Франции.
После завершения всех процедур ратификации, страна-кандидат и страны-члены уведомляют друг друга и органы ЕС о завершении этого процесса.
Полноправное членство:
После завершения всех этапов страна становится полноправным членом Европейского союза. Здесь финальная точка процесса – вы полноправный член ЕС.
Процесс вступления может занять многие годы и зависит от различных факторов, включая подготовленность страны, политические обстоятельства, общественное мнение и решение членов ЕС.
Остановите, Вите надо выйти?
В истории ЕС существует три страны, которые начали процесс вступления в союз, но отказались от него сами, несмотря на очевидные шансы –Швейцария, Норвегия и Исландия. В обиходе принято говорить, что эти страны слишком богаты для стандартов ЕС, но в случае Исландии главной причиной была невозможность договориться в области политики рыболовства, а эта отрасль для экономики страны является системообразующей. Норвежские политические элиты пытались инициировать этот процесс дважды – в 1972 и в 1994 годах, но оба раза проигрывали свою идею на национальном референдуме. В случае Швейцарии сложнейшей проблемой является ее уникальная политическая и управленческая система, которую практически невозможно интегрировать в базовые нормы ЕС.
Было и два принципиальных отказа – это заявка Марокко и, как ни странно, заявка Испании в 1962 году. Но тогда причиной отказа послужило отсутствие в стране конкретных выборов, а также тот факт, что глава государства, на тот момент «Каудильо» Франсиско Франко Баамонде, никогда не избирался на этот пост в ходе прямого и открытого голосования. Франко умер в 1975 году, а вторичная заявка нового, хоть и пост франкистского правительства Испании была принята к рассмотрению уже в 1976 году, а полноправным членом ЕС страна стала к июню 1985.
По гамбургскому счету
Как видно, существует несколько ключевых, последовательных статусов страны на протяжении процесса вступления – это условно называемые «соискатель», «кандидат» и «переговорщик». Практика показывает, что после успешного завершения переговоров ещё ни одна страна не застревала на длительный срок на последующих процессах или на голосовании о самом вступлении в ЕС.
На данный момент в этих статусах пребывают следующие страны:
| Страна | Дата получения наилучшего статуса | Последний статус | Средний балл acquis |
| Северная Македония | 19 июля 2022 | Переговорщик | 3,0\5 |
| Черногория | 22 июня 2012 | Переговорщик | 3,1\5 |
| Албания | 19 июля 2022 | Переговорщик | 2,8\5 |
| Сербия | 22 января 2014 | Переговорщик | 3,0\5 |
| Босния и Герцеговина | 15 февраля 2016 | Кандидат | Не применимо, оценка 1,7\5 |
| Республика Молдова | 14 декабря 2023 | Переговорщик | Не начались де-факто, оценка 2,0\5 |
| Украина | 14 декабря 2023 | Переговорщик | Не начались де-факто оценка 2,2\5 |
| Грузия | 14 декабря 2023 | Кандидат | Не применимо, оценка 2,1\5 |
| Косово (частично признанное государство) | 14 декабря 2022 | Соискатель | Не применимо, оценка 2,0\5 |
| Турция | 14 апреля 1987 | Переговорщик, де-факто заморожен | 2,9\5 |
Притом Хорватия, открыв переговоры 3 октября 2005 года, закрыла последнюю из всех 35 частей своих переговоров уже 6 июня 2011 года – то есть, через 5 лет и 8 месяцев после даты открытия. Процесс после закрытия последней части переговоров до первого дня Хорватии в ЕС – 1 июля 2013 года, заняло у страны ещё ровно 2 года. И с добавлением каждой новой страны в составе ЕС этот период неизбежно будет удлиняться, потому что требует голосования в каждом парламенте страны-участника, а в некоторых случаях – отдельного голосования у каждой из палат, например, во Франции – Национальной Ассамблеи и Сената, в Германии – Бундестага и Бундесрата. Но в случае Молдовы гипотетическое количество голосующих парламентов будет идентично хорватскому, так как в 31 января 2020 из состава ЕС вышла Великобритания и, следовательно, Парламент Великобритании больше не участвует в процессе согласования вступления новых участников ЕС.
Пример Хорватии здесь кажется наиболее показательным именно по той причине, что по своим характеристикам – в первую очередь, по количеству населения, Республика Молдова ближе всего именно к Хорватии из всех стран, вступивших в ЕС в последние 15 лет. Население Хорватии в 2011–2013 годах составляло около 4 млн. человек, а население Молдовы с учетом Левобережья сегодня – около 2,9 млн человек. А, например, население Болгарии в год присоединения Болгарии и Румынии, 2007, было 7,55 млн., а население Румынии – 20,88 млн., что во много раз больше.
Дьявол кроется в деталях
Что именно собой представляют 35 acquis communautaire (буквально – «общественное достояние»), которые придется внедрять Молдове? Максимально упрощая (во избежание критики со стороны специалистов по европейскому праву автор уточняет, что данная статья– просветительская, а не правоведческая) – это 35 нормативов, которые должны быть либо внедрены в правовую систему страны – если их там нет вообще или заменены и дополнены – если схожие нормы в правовой системе присутствуют. Юридические и политические стандарты, воплощенные в «acquis communautaire», в значительной степени заменили устаревшую и местами откровенно унизительную формулировку «стандартов цивилизованности».
Ниже перечислены все аспекты, с которыми в любом случае придется столкнуться Молдове в процессе переговоров о вступлении в ЕС, а более подробный смысл каждого из них можно найти, например, в официальном (и достаточно коротком) объяснении, которое предлагает официальный портал Европейской политики добрососедства.
35 частей acquis для Молдовы, последовательно:
Свободное перемещение товаров, Свобода передвижения для работников, Право на свободу предоставления услуг, Свободное перемещение капитала, Государственные закупки, Корпоративное право, Законодательство об интеллектуальной собственности, Политика в области конкуренции, Финансовые услуги, Информационное общество и СМИ, Сельское хозяйство и развитие сельских районов, Безопасность пищевых продуктов, ветеринарная и фитосанитарная политика, Рыболовство, Транспортная политика, Энергетика, Налогообложение, Экономическая и валютная политика, Статистика, Социальная политика и занятость (включая борьбу с дискриминацией и равные возможности для женщин и мужчин), Предпринимательство и промышленная политика, Трансъевропейские сети, Региональная политика и координация структурных инструментов, Судебная система и основные права, Правосудие, свобода и безопасность, Наука и исследования, Образование и культура, Окружающая среда, Защита прав потребителей и здоровья, Таможенный союз, Внешние связи, Внешняя политика, безопасность и оборона, Финансовый контроль, Финансовые и бюджетные положения, Институты, Другие вопросы.
Небольшое послабление – фактически стоит говорить о 33 частях, а не 35, потому что последние две части на практике крайне редко применяются. Например, у Хорватии в частях «Институты» и «Другие вопросы» была только констатация того факта, что к самим институтам каких-либо замечаний нет, как нет и других вопросов. Нельзя утверждать, что в случае Молдовы эти две дополнительные части точно не появятся, но сейчас нет никаких признаков, что какие-либо специальные требования будут выдвигаться со стороны ЕС.
Уровень соответствия страны по конкретной части ставится в виде простых, в какой-то мере даже школьных оценок – от 1 (вежливо называемой минимально возможным прогрессом) до 5 (что означает тотальное соответствие всем нормативам по данной части и закрытие переговоров по ней).
Как правило, оценку «0» ни одна страна не получает даже на старте, так как, всё же, большинство предлагаемых ЕС норм не являются чем-то необычным и так или иначе присутствуют в национальных правовых системах. Но, например, после ряда серьезных изменений в законодательстве в 2023 году, Турция по некоторым частям получила оценку «- 4» (минус 4), чего ранее в европейской практике не случалось. Впрочем, представить себе такие тектонические изменения в Молдове – мало реально. Но сигнал со стороны ЕС в сторону турецкого руководства считывается просто и ясно.
Не спринт, но марафон
В данный момент Молдова и Украина, получившие свой новый статус 14 декабря 2023, немного отстают в общем зачете от других стран, которые ведут переговоры с ЕС уже несколько лет. Это, в первую очередь, Албания и Черногория, средние уровни которых в настоящее время примерно одинаковы. Но при этом Албания остается единственной балканской страной, которая продолжает расти с каждым годом по уровню своих показателей, в то время как Черногория зависла в моменте смены системы власти и серьезных изменений на политической арене.
Но Молдова является лидером в общем зачете по итогам именно 2023 года, потому что подняла оценки в 6 из 33 частей acquis только за 2023 год. Украина подняла за 2023 года оценки в 4 частях из 33, и Албания – в 3 частях. Все остальные страны показали намного более скромный прогресс за 2023 год, например, Черногория, увеличившая оценки только в 2 частях.
В свою очередь, Турция демонстрирует тотальный отказ от всей системы европейских норм, а Босния, не получившая прямого ответа о начале переговоров 14 декабря 2023, продолжает стагнировать в своей чрезвычайно неэффективной системе государственного управления в виде «квазифедерации». Реальные перспективы Грузии, вероятнее всего, будут решаться после 26 октября 2024, когда в стране пройдут очередные парламентские выборы, которые определят реальную траекторию страны на ближайшее будущее. Перспективы улучшения позиций Косово ещё более туманны и сложны – для начала необходимо урегулировать все вопросы с 5 странами-участниками ЕС, включая Румынию и Испанию, которые не признают Косово, и, конечно же, с самой Сербией, что является первоочередной задачей на ближайшую перспективу.
У Сербии, кроме принципиальной проблемы Косово, грозящей концом политической карьеры всякому сербскому политику, который рискнет предложить признать независимость Косово в том или ином виде, существует и ряд прикладных проблем – это крайне невысокие оценки в тех частях acquis communautaire, которые касаются фундаментальных политических норм ЕС, а также крайне специфическая позиция по части внешнеполитических и коммерческих отношений с Российской Федерацией, которая прямо противоречит базовой позиции ЕС, и общая тенденция к постепенному превращения страны в электоральную автократию, что в принципе противоречит всем возможным базовым политическим принципам Европейского Союза.
Таким образом, перспективы Республики Молдова и Албании в части вступления в ЕС на данный момент являются самыми очевидными, при условии, что их прогресс будет не замедляться, а ускоряться.
Перспективы Украины также весьма велики, но возможность успешного закрытия большей части переговоров о вступлении без полного контроля своей территории представляется мало реальной, что таким образом ставит вопрос контроля над всей международно признанной территорией страны наиболее важным, но не отменяет возможности огромных улучшений в правовых и юридических частях aquis.
И, наконец, перспективы Черногории демонстрируют серьезную стагнацию, но новое правительство страны, которое было сформировано только 31 октября 2023 года, имеет все шансы восстановить темпы её продвижения на пути предметных переговоров о вступлении в ЕС, которые были фактически заблокированы администрацией практически бессменного, но, всё же, уже бывшего премьер-министра Мило Джукановича.
Таким образом, в процессе перехода к предметным переговорам о вступлении в Европейский союз в конце декабря 2023 года, представляется более реальным говорить не о «балканском квартете» и «ассоциированном трио», а о четырех странах с наиболее возможными перспективами. При этом, условный «хорватский путь» по таймингу 5,5 — 6 лет на «acquis communautaire» + 2 года на остальные процедурные согласования = 8 лет, исходя из реалий декабря 2023 года, будет очень сложным и потребует максимально эффективной работы государственного аппарата во всех странах, претендующих на подобный путь своего развития.
Каковы будут результаты на практике, узнаем уже через год, по ежегодному мониторингу продвижения для каждой из стран, которые публикуются в декабре по итогам года. Если Молдова будет продолжать оставаться лидером или одним из лидеров в этом продвижении, значит, перспективы становятся реальней.
Александр Макухин
